Descentralización institucional para mitigar la despoblación y el declive territorial
Esade publica un monográfico abogando por la toma de decisiones políticas desde zonas periféricas
El documento ofrece un análisis con datos de la brecha demográfica, económica, y de actitudes en los últimos 25 años. Los autores ejemplifican las ventajas de crear esquemas regulatorios y fiscales que doten a los territorios periféricos de sus propias capacidades de producción.
Esade sugiere la descentralización de instituciones como un elemento clave en la lucha contra la despoblación, explicando que si la integración dentro de los países genera tensiones entre territorios, metiendo a la periferia en despoblación y declive, el sector público a través de un proceso de descentralización territorial de su administración podría mitigar esta tendencia. No sólo fiscalmente sino a través de la descentralización de su gobernanza. Por su enorme interés extractamos, a continuación, parte del estudio.
Esta descentralización desplazaría parte de la toma de decisiones políticas a zonas periféricas. Los decisores políticos podrían, en primer lugar, recopilar más información sobre las necesidades y preferencias de los territorios. Además, podrían crear esquemas regulatorios y fiscales que doten a los territorios periféricos de sus propias capacidades de producción. Un buen ejemplo de ello sería la configuración de los gobiernos autonómicos a través del Estado de las Autonomías, que ha permitido la diversificación de muchas ciudades españolas fuera de las grandes urbes (Díaz-Lanchas & Mulder, 2021).
Asimismo, la descentralización de instituciones como la practicada por Alemania (IVIELab, 2020) o, a menor escala, por las propias instituciones europeas a través de las agencias europeas o las sedes del Joint Research Centre, serían ejemplos de estas prácticas.Es más, con una descentralización territorial de la toma de decisiones, se podría favorecer la interlocución entre decisores políticos, empresas y trabajadores de modo que se detecten las fortalezas regionales y se exploten sus ventajas comparativas (Santos, et al., 2015).25EcPol Brief Despoblación y políticas de lugar.
Por ello, en casos en los que la evidencia disponible apunte en direcciones contrarias, se han incluido trabajos con resultados opuestos. Si anteriormente indicábamos que la despoblación se caracteriza por una fuerte heterogeneidad territorial, las políticas públicas han de incorporar esta heterogeneidad de modo que no traten de igual manera los municipios de menos de 500 habitantes frente aquellos entre 1000 y 5000 habitantes o, incluso, las ciudades pequeñas.
Incentivos fiscales
El debate sobre los incentivos fiscales a la despoblación es especialmente relevante en el momento actual pues el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 plantea reducciones en la cuota a la Seguridad Social para las provincias españolas que tienen una densidad de población por debajo de los 12,5 hab. por km2. Si bien el abanico de impuestos que se podrían modificar para incentivar la atracción es amplio, lo cierto es que la reducción de impuestos a las empresas es la política que más se ha utilizado. El tipo de incentivo fiscal otorgado a las empresas que se instalan en un territorio poco poblado varía desde una reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social hasta una zona libre de impuestos.
Los incentivos analizados se concentran en regiones despobladas de los países nórdicos y los efectos encontrados se dividen en dos, o bien creación de empleo directa como en el caso de Noruega (Ku, et. al. 2020) o bien en forma de un aumento salarial y una mayor atracción de empresas en Suecia y Finlandia (Bennmarker, et. al. 2009; Korkeamäki & Uusitalo, 2008). Cualquiera de ambas opciones ayudaría a reducir la brecha de ingresos urbano-rural, pero es clave evaluar las medidas que se adopten y aplicarlas de manera diferenciada según el tipo de municipio. Finalmente, las rebajas fiscales pueden contribuir a fijar población en el territorio como se ha visto en los casos de Australia (Kettlewell y Yerokhin, 2019) y Colorado en Estados Unidos (Lynch y Zax, 2011).
Gasto educativo
Existe un fuerte debate acerca del mantenimiento de centros educativos en áreas despobladas. Aunque resulte ineficiente en términos de gasto, lo cierto es que éstos pueden funcionar como freno ante la despoblación. En este sentido, la evidencia más actual para los casos de Finlandia (Lehtonen, 2021) y Dinamarca (Sorensen et al., 2021) apunta a que el cierre de colegios en municipios menores de 500 habitantes y de26EcPol BriefDespoblación y políticas de lugar. Un análisis con datos de la brecha #EsadeEcPol demográfica, económica, y de actitudes en los últimos 25 años en España institutos en municipios entre 1000 y 5000 habitantes, acelera la tasa de despoblación tanto en el corto como en el medio plazo. No obstante, hay que considerar que la evidencia nos muestra que el cierre de escuelas tiene un efecto negativo sobre el aprendizaje de los alumnos (Kirshner et al.,2010).
Atendiendo a la educación superior, ésta puede potenciar la generación de innovación y de capacidades en territorios despoblados, como serían el caso de las universidades implantadas en el interior de los Estados Unidos (Estados del Medio Oeste de Estados Unidos), o incluso frenar la despoblación como en el caso de Suecia (Lovén et al., 2020). Por último, Fonseca & Nieth, (2021) realizan un análisis cualitativo comparado de los casos específicos de universidades en regiones periféricas de Portugal, Países Bajos y Dinamarca, y encuentran que estas universidades tienden a involucrarse más con las administraciones públicas fomentando la estrategia innovadora de la región.
Gasto en transporte y digitalización
La conectividad digital y de infraestructuras en las zonas rurales también puede favorecer la repoblación. Cañal y Álvarez (2021) encuentran que la proximidad a hospitales, escuelas o autovías ayuda a mantener población en las zonas rurales de Asturias. Levkovich et al., (2020) se centran en el caso de los Países Bajos y encuentran que las autovías favorecen la migración de individuos desde zonas urbanas hacia rurales. Por último, López (2022) analiza la digitalización de los municipios rurales españoles encontrando que ésta permite asentar población y mejorar el acceso a servicios culturales, de ocio o de las Administraciones Públicas.Políticas de natalidad e inmigración.
Si fomentar la natalidad en entornos despoblados resulta complicado cuando ésta no viene acompañada de políticas educativas para los primeros niveles formativos, se podría recurrir a medidas que atrajesen inmigración no sólo nacional si no también internacional. Aquí, la evidencia es ambigua. Hay análisis que sugieren que la inmigración internacional que España recibió en la década de los 90 sí que ayudó a que la población en áreas despobladas aumentase o, al menos, frenase la despoblación (Collantes et al., 2013). Sin embargo, Bayona-i-Carrasco y Gil-Alonso (2012) analizan un periodo similar para el caso de Cataluña encontrando que la inmigración internacional apenas frena el ritmo de despoblación. Solo aquellos municipios que se localizan cerca de centros urbanos o muy orientadas a la actividad turística han podido poner fin a la despoblación gracias a la llegada de inmigrantes extranjeros.
Nuevamente, los municipios pequeños y rurales pero cercanos a las grandes ciudades son lo que potencialmente pueden repoblarse frente a los territorios remotos.
Documento adjunto: El estudio ha sido elaborado por Jorge Díaz-Lanchas, profesor de economía en ICADE-Universidad Pontificia Comillas, Diego Loras, doctorando en economía en ICADE-Universidad Pontifica Comillas, Ángel Martínez, analista en EsadeEcPol y Toni Roldán, director de EsadeEcPol.